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Versailles Treaty, 1919. The peace treaty and the poorhouse. Lord Parmoor. Contemporary R., Feb., 1920, 117: 163.

The Senate and the peace treaty. Cur. Hist., Mar., 1920, 11 (Pt. 2): 395.

The United States and the German peace treaty. Cur. Hist., Feb., 1920, 11 (Pt. 2): 203. Vorarlberg. Documents relating to secession from Austria. Contemporary R., Feb., 1920, 117: 282.

The question of the. Quarterly R., Apr., 1920, 233: 443. War. War books by American diplomatists. Munroe Smith. Pol. Sc. Q.,

March, 1920, 35: 94. Wilson, President. A. G. Gardiner. Contemporary R., May, 1920, 117: 626. World Revolution. W. M. Colles and A. D. McLaren. Fortnightly R., Feb., 1920,

107: 281. World War. Austrian revelations. Minutes of the ministerial council of July 7, 1914. Contemporary R., Mar., 1920, 117: 418.

Germany in the confessional. Contemporary R., Jan., 1920, 117: 115.
The Kaiser's letters to the Czar. Cur. Hist., Mar., 1920, 11 (Pt. 2): 525.

GEO. A. FINCH.

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NOTES ON THE RECOGNITION OF DE FACTO

GOVERNMENTS BY EUROPEAN STATES

By Amos S. HERSHEY

Professor of Political Science and International Law, Indiana

University

This is a topic that seems to have almost wholly escaped the attention of so-called authorities or publicists on international law. Bonfils, for example (7th ed., p. 135), calls attention to the difference between the recognition of a new state and a new government, but fails to show what the distinction is. Calvo (5th ed., 1, pp. 236 ff.) discusses rather fully recognition of belligerency and independence, but apparently has nothing to say of the recognition of new de facto governments in case of revolution. Even Pradier-Fodéré, the most voluminous of the authorities, seems to have nothing to impart on this subject. There is a very interesting discussion of the theoretical grounds for recognition of any sort in Lorimer's Institutes of the Law of Nations (1, pp. 93-119), but no practical guidance.

Exception may, however, be made of several publicists in French, including two who have written valuable monographs on Civil Wars in international law. The following excerpts from these writers must suffice to illustrate what may be regarded as the doctrine of recognition of de facto governments as laid down by European and Latin-American authorities.

Block (Art. on “Reconnaissance Internationale,” in Dictionnaire Général de la Politique, 1874, T. II, pp. 772-73) says:

D'abord, il peut y avoir un gouvernement provisoire. On n'accrédite jamais un agent diplomatique officiel, ambassadeur ou ministre, auprès d'un gouvernement provisoire; mais l'on peut donner à un agent plus ou moins officieux des pouvoirs d'entrer en relations, de se concerter avec lui, de traiter pour toutes choses urgentes. Au fond, cet agent sera un ambassadeur privé des immunités honorifiques dont jouissent habituellement les représentants des puissances étrangères. Du reste, bien des nuances sont possibles ici, selon les circonstances et la manière de les apprécier.

Puis, deux partis peuvent se disputer le pouvoir. Tant qu'il y a doute sur le succès définitif, les gouvernements étrangers ne connaissent que celui auprès duquel ses agents ont été accrédités. Le nouveau gouvernement n'existe pas encore, il n'y a donc pas lieu de le reconnaître. D'ailleurs, si l'on entrait prématurément en relation avec les chefs d'une insurrection, le gouvernement encore établi aurait le droit de se considérer comme offensé. Lorsqu'on se hàte trop de reconnaître, c'est souvent pour pouvoir aider au intervenir.

Le troisième cas à considérer, c'est lorsqu'une partie du territoire, une province, une colonie, veut se détacher de l'Etat dont il faisait partie jusqu'alors. Si ce territoire est victorieux dans la lutte au point que son indépendance est reconnue même par l'Etat dont il se détache, aucun doute ne saurait naitre pour les pays étrangers : la reconnaissance est alors la simple constatation d'un fait patent. Si la paix n'est pas conclue formellement, chaque État étranger appréciera, à un moment donné, si le territoire qui prétend être indépendant a acquis une consistance politique suffisante pour présenter les garanties d’avenir. Mais on ne devra pas perdre de vue que l'État menacé de perdre une province verra toujours avec déplaisir qu'on considère la séperation comme un fait accompli, et selon les circonstances, il protestera ou se déclarera offensé. Un pais puissant ne fera pas attention à ces réclamations, mais un pays faible usera de prudence.

Lorsqu'un État ne reconnait pas un changement dans la constitution d'un autre, les relations diplomatiques cessent, comme dans la guerre, et les sujets des États boudeurs sont recommandés aux bons soins d'un État allié; ils sont alors protégés officieusement au lieu de l'être officiellement.

Respecting the recognition of de facto governments, Dr. Charles Wiesse (Le droit internationale appliqué aux guerres civiles, 1898, pp. 237 ff.) says:

Si le nouveau personnel gouvernemental est entré en fonctions conformément aux principes prévus par le droit traditionnel ou constitutionnel du pays, il est immédiatement reconnu par les autorités étrangères auxquelles la notification a été faite ou par les agents diplomatiques de ces autorités, qui étaient accrédités auprès de l'ancien gouvernement. Telle est la seule influence que la légitimité découlant du droit interne exerce sur les rapports internationaux,

Lorsque, par contre, les modifications apportées à la composition du gouvernement résultent d'un coup d'état et qu'ainsi les autorités légitimes ont été mises de côté et sont remplacées, grâce à un acte de violence, les gouvernements étrangers sont obligés d'examiner les questions de reconnaissance avec plus d'attention. Pendant un temps plus ou moins long, la volonté populaire ayant, en effet, appuyé le gouvernement ancien, les puissances étrangères ne peuvent pas savoir immédiatement si elle se prononcera pour ou contre le nouveau gouvernement, qui peut être qualifié d'usurpateur.

En pareil cas, les agents diplomatiques se bornent, pour commencer, à accuser réception de la communication par laquelle les nouvelles autorités portent à leur connaissance qu'elles ont pris possession du pouvoir. En attendant la décision définitive de leurs gouvernements, ils continuent à traiter avec les nouvelles autorités les affaires courantes et à user des formules de courtoisie usitées. Le fait de traiter avec ces autorités n'engage nullement les gouvernements étrangers, parce que leurs agents sont couverts par la fiction des rapports officieux, soit de l'action extra-officielle.

Dès que les circonstances démontrent que le gouvernement de fait est accepté par le pays, les puissances étrangères le reconnaissent par le moyen d'un acte diplomatique-lettre autographe, dépêche de chancellerie, etc.-qu'elles font parvenir au gouvernement nouveau, soit directement, soit par l'intermédiaire de leurs agents diplomatiques, auxquels elles font parvenir, à cet effet, des instructions spéciales.

Cette reconnaissance est le point de départ de relations diplomatiques régulières nouées avec le gouvernement de fait, mais elle n'implique nullement, de la part des Etats étrangers, une affirmation de la légitimité du nouveau gouvernement d'après le droit interne de son pays. L'État étranger reconnait seulement, par la notification ci-dessus mentionnée, que ce gouvernement est dépositaire de l'autorité . et qu'il dispose des moyens qui lui sont nécessaires pour se faire respecter et pour agir efficacement.

Dr. Wiesse cites in support of the above doctrine a part of the communication of Mr. Buchanan to Mr. Rush, quoted in Moore, Digest of International Law, I, p. 124. This former Under-Secretary of State and Minister of Foreign Affairs of Peru continues :

Ces principes sont applicables aux gouvernements de fait dont l'existence n'est pas contestée dans leur propre pays. Si, par contre, ensuite d'un coup d'état, une guerre civile vient à éclater, avant que la reconnaissance soit intervenue, et qu'il y ait doute sur la question de savoir de quel côté se trouve le véritable gouvernement, les Etats qui ne veulent pas intervenir suspendent toutes relations diplomatiques avec la nation ainsi divisée. Pour qu'il y ait “guerre civile" entrainant la suspension des relations diplomatiques, il faut que le pays soit divisé en deux fractions importantes ; il ne suffirait pas de quelques protestations isolées des partisans de la légitimité, qui soutiendraient leur point de vue, même les armes à la main.

Lors même qu'une véritable guerre civile vient à éclater, les puissances étrangéres peuvent, sous leur propre responsabilité, recon

naître l'un des gouvernements en lutte. Dans ce cas, elles cessant de se placer sur le terrain du droit, pour se livrer à un acte de politique internationale.

Il est important de remarquer que le fait, par l'un des gouvernements en lutte, de détenir le siège principal du gouvernement ancien et les archives de celui-ci, ne serait pas de nature à lui permettre de nier l'existence d'une véritable guerre civile et d'un autre gouvernement qui remplirait les conditions exigées pour que les puissances étrangères puissant le reconnaître.

En tout cas, pendant la période révolutionnaire, et en attendant la reconnaissance, les représentants des puissances étrangères sont admis à conférer, en la forme extra-officielle ou officieuse, avec les autorités de fait. Ces tractations ne peuvent cependant porter que sur les questions internationales de peu d'importance qui concernent les gouvernements étrangers ou leurs ressortissants, et pour autant qu'elles se rapportent au territoire occupé par ces dites autorités de fait.

Les agents diplomatiques et consulaires étrangers ont également le droit de conférer extra-officiellement avec les autorités revolutionnaires, pour ce qui concerne la partie du territoire que celles-ci occupent, au sujet de la personne et des propriétés des ressortissants étrangers, et cela, même si le gouvernement établi par le parti contraire avait été officiellement reconnu par les puissances étrangères comme seul légitime pour l'ensemble du pays.

A l'étranger, les agents du gouvernement reconnu sont seuls acceptés, par les gouvernements auprès desquels ils sont accrédités et les tribunaux de ceux-ci, comme représentants de l'État qui les a envoyés.

This same authority thus describes the different kinds of de facto governments (pp. 242-43):

Au point de vue du droit international, on fait une distinction entre les gouvernements de fait, suivant qu'ils ont été reconnus par les puissances étrangères ou qu'ils ne l'ont pas été. Cependant, comme la reconnaissance n'a pas pour effet de rendre le gouvernement de fait viable, mais ne fait que constater les conditions de viabilité, il importe d'appuyer cette distinction sur une base plus large. Comme les puissances étrangères reconnaissent ou refusent de reconnaître le gouvernement de fait, suivant qu'il est ou qu'il n'est pas accepté ou toléré par la majorité de la nation, on aura ainsi deux catégories de gouvernements de fait: ceux dont l'autorité n'est pas contestée actuellement et ceux qui luttent encore pour acquérir cette autorité.

Si l'on se trouve en présence d'un gouvernement de fait appartenant à la première de ces catégories, on constate que l'usurpateur a chassé de leurs places et fonctions ordinaires toutes les autorités

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